Maatschappijleer/Lokaal bestuur/Lokaal Bestuur

Samenvatting

Hoofdstuk 1: Inleiding

Lokaal bestuur: gemeente; gemeentebestuur; gemeentelijk bestuur

De burger is meer in nationale dan lokale politiek geïnteresseerd omdat dit de burger meer raakt. Denk hierbij aan inkomen en sociale zekerheid.

Waarom uitvoering door gemeenten? Het is efficiënter en effectiever om rijksbeleid ter plaatse uit te voeren. Dan kan met de lokale omstandigheden rekening worden gehouden. De kans is groter dat gestelde doelen van de overheid worden bereikt. Daarbij voorkomt het aanpassen van het beleid aan lokale voorkeuren verspilling. Meer vrijheid betekent echter niet meer besparing omdat gemeenten dan hun eigen doelen gaan stellen die af kunnen wijken van die van de overheid. De verschillen per gemeente kunnen dan ook groot worden.

De gemeente van het bestuur van een gemeenschap raakt op de achtergrond terwijl de gemeente als dienstverlener alom vertegenwoordigd is.

Gemeentelijke autonomie: Het gemeentebestuur is vrij om regels te stellen, beleid te ontwikkelen, subsidies te verstrekken… (open huishouding, zie college)

Gemeentelijk medebewind: Gemeente voert beleid uit van de Rijksoverheid. Aantal autonome taken is sterk afgenomen, aantal medebewindstaken is toegenomen.

Zes kenmerken van een gemeentebestuur:

Jurisdictie, regels en verordeningen gelden voor alle burgers binnen de grenzen van het gebied.
Ondergeschikt, aan provincie en rijk zonder sprake van bevelsverhouding.
Democratisch gelegitimeerd, verkiezingen.
Belasting heffen, aan burgers.
Open huishouding, takenpakket is in principe onbeperkt.
Laatste schakel, tussen overheid en burgers.

Provincie voldoet niet aan de laatste. Waterschap wel aan het zesde, niet aan het vijfde, amper aan de derde.

Oorzaken van verschillen tussen gemeenten:

Omvang (inwonertal).
Gemeenten naar verschillende mate van ‘stedelijkheid’.
Politieke en bestuurlijke cultuur.

Hoofdstuk 2: Burgers en de lokale democratie

Algemene politieke visies hebben niet alleen op landelijk niveau, maar ook binnen gemeenten betekenis. Hoe lokaal is het lokale bestuur in Nederland?

Burgers laten meer zich meer leiden door landelijke overwegingen dan door lokale; ook zijn zij meer in de landelijke politiek geïnteresseerd dan in de lokale.

Burgers hebben meer vertrouwen in het lokale dan in het landelijke bestuur.
Het lokale wordt ook minder bureaucratisch en traag ervaren als het landelijke.
Door geringe afstand participeren burgers meer lokaal.

De individuele en de georganiseerde participatie van burgers heeft de rol van politieke partijen veranderd. Ze zijn minder een verbindingskanaal tussen burger en bestuur.

De verkiezingen voor de gemeenteraden vinden eens in de vier jaar plaats in maart. Ze worden gehouden volgend het stelsel van evenredige vertegenwoordiging. (Een kiessysteem waarbij het percentage behaalde zetels bij goede benadering evenredig is met het percentage behaalde stemmen.)

Stemmen niet Nederlanders bij raadsverkiezingen:

Minstens 5 jaar woonachtig in Nederland.
Beschikken over een verblijfsvergunning.
Niet in dienst zijn van een andere staat.

Landelijke overheersing van lokale verkiezingen

Als verkiezingen redelijk gelijk lopen aan elkaar kan dat positief werken en negatief. Dit heeft te maken met de hoeveelheid zetels. Veel burgers brengen bij gemeenteraadsverkiezingen op grond van landelijke overwegingen hun stem uit. De lokale verkiezingen zijn genationaliseerd. Dit komt doordat in veel gemeenten landelijke politieke partijen domineren.

Omdat gemeenteraadsverkiezingen een graadmeter zijn voor de landelijke verkiezingen richten landelijke partijen zich meer op de gemeente. Gevolg is dat lokale thema’s en politieke prestaties naar de achtergrond worden verdreven. → Vicieuze cirkel.

Lokale politieke partijen

Geen binding met een landelijke partij.
Deelname aan verkiezingen in slecht één gemeente.

Lokale politieke partijen gaan vaak ten koste van stemmen voor nationale partijen en zijn goed voor ongeveer 20-25% van de stemmen. Lokale partijen zijn ‘gewoner’ geworden. Ze hebben in grote gemeenten vaste grond onder de voeten gekregen.

Lokale partijen hebben gemeenschappelijk:

Grote maatschappijvisies ontbreken.
Een of andere bedreiging vormt een belangrijke reden van bestaan.
De leden hebben hartstocht voor hun partij, de gemeente en zijn zichtbaar voor de lokale bevolking.
Beschikken in ogen van landelijke partijen over onvoldoende bestuurlijke vaardigheden.
Spreken graag de taal van de lokale burger.
Richten zich op het helpen van de burger.
Staan voor plaatselijke symbolen.
Zijn apolitiek of antipolitiek. Populisme kan op de loer liggen.

Vier factoren die in het voordeel werken van lokale partijen:

Het eigene en lokale wordt steeds meer gekoesterd.
Ideologische verflauwing in het voordeel van weinig-ideologische lokale partijen.
Verschuiving van programma’s naar personen.
Second order verkiezingen: durf iets anders te stemmen.

Twee factoren die in het nadeel werken van lokale partijen:

Doorzetten nationaliseren van lokale partijen.
Verleggen van accenten van landelijk naar lokaal.

Gemeenteraadszetels tussen de 9 en 45.

Belemmeringen voor vrouwen in de politiek:

Beschikten minder over politieke hulpbronnen.
Traditioneel rollenpatroon verlangde vrouw meer bij het gezin.
Psychologie is door aanwezigheid van mannen ook bijna mannelijk geworden.

Belangrijke redenen om raadslid te zijn:

Dienen algemeen belang, vergroten van de leefbaarheid, opkomen voor zwakkeren, behoud eigene van gemeente, persoonlijke hobby, iemand moet het doen.

Problemen van de lokale politiek:

Gemeenteraadsverkiezingen zijn sterk genationaliseerd.
Lokale politiek wordt gedomineerd door landelijke partijen.
Gemeente voert veel landelijk beleid uit.

Drie soorten vernieuwing in lokaal bestuur:

Politieke vernieuwing – relatie overheid en burger.
Bestuurlijke vernieuwing – inrichting binnenlands bestuur.
Sociale vernieuwing – nieuw achterstandsbeleid en versterking van eigen verantwoordelijkheid.

Aanleiding voor streven naar politieke vernieuwing op lokaal niveau was de lage opkomst bij de gemeenteraadsverkiezingen in 1990. Voor een vijftal problemen werd een oplossing gezocht:

De vervlechting van de lokale met de nationale politiek.
De vervlechting tussen politiek en bestuur binnen de gemeente.
De zwakke positie van de gemeenteraad.
De afstand tussen de lokale politiek en de burger.
Het streven van de politiek om teveel zelf te willen doen.

probleem	oplossing	voorstel
Vervlechting lokale en nationale politiek	Versterking lokale factor in de lokale politiek	Burgemeester lokaal kiezen Spreiding raadverkiezingen Tussentijdse verkiezingen Decentralisatie
Afstand tussen lokale politiek en burger te groot	Vergroting inbreng burgers in de politiek	Referendum¹ Wijkraden en dorpsraden Stadsgesprekken Kwaliteitspanels Betere informatievoorziening burgers Stads- en wijkpanels Interactief bestuur Burgerinitiatief
Politiek doet zelf teveel	Vermaatschappelijking democratie	Interactief bestuur² Sociale vernieuwing Zelfbeheer Minder overheid, meer middenveld

1. Een institutie op grond waarvan een besluit dat door en staatsorgaan is genomen of wordt overwogen met betrekking tot en bepaalde zaak, tot voorwerp van een volksstemming wordt gemaakt. (consultatieve, decisieve) 2. Wijze van beleid voeren waarbij een overheid in een zo vroeg mogelijk stadium burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven en/of andere overheden bij het beleid betrekt om in en open wisselwerking en/of samenwerking met hen tot de voorbereiding, de bepaling, de uitvoering en/of de evaluatie van beleid te komen.

Voorwaarden:

Volwassen communicatie
Rollen van alle partijen vooraf duidelijk

De Nederlandse democratie is zeer indirect (representatieve) van karakter.

Twee redenen om het directe oordeel van de burger te volgen:

Bij verkiezingen spreekt de burger vooral zijn vertrouwen uit in een bepaalde partij en onderschrijft daarmee niet automatisch alle standpunten die deze partij in de gemeenteraad huldigt.
Het pleit ervoor om voldoende ruimte open te laten voor een tussentijdse peiling van de mening van de burger. Aangezien er verkiezingen zijn om de vier jaar.

Drie argumenten waarom er verkiezingen worden gehouden:

Het is een middel tot functiedeling.
Middel tot helderheid over opvattingen en deze goed te representeren.
Middel om vertegenwoordigers te mandateren om het algemeen belang te behartigen.

Hoofdstuk 3: Raad, college, wethouders en hun verhoudingen

Drie bestuursorganen van het gemeentelijk bestuur:

Gemeenteraad (algemeen bestuur)
College van Burgemeester en Wethouders ( dagelijks bestuur)
Burgemeester

Monistisch: Er is sprake van onderschikking. Legitimatie en bevoegdheidszwaartepunt liggen bij het ene orgaan.

Dualistisch: Nevenschikking. Beiden bezitten over eigen, originaire bevoegdheden. Geen sprake van formele dominantie.

De verhouding tussen raad en college was tot 2002 in de kern monistisch, de verhouding tussen parlement en regering is dualistisch.

Formeel gezien kende het lokaal bestuur verschillende monistische trekken:

De raad had volgens de wet het opperbestuur bij de autonome taken
Het college van B&W moest als dagelijks bestuur de besluiten van de gemeenteraad uitvoeren.
De wethouders werden gekozen door de gemeenteraad en tot zeer recent ook uit de raad.
B&W waren aan de raad verantwoording schuldig voor het door hen gevoerde beleid.

De verhouding tussen het college en de raad kent formeel dualistische trekken:

In het kader van medebewind waren door de wetgever bevoegdheden rechtstreeks aan B&W geattribueerd.
De burgemeester werd niet door de raad gekozen maar door de kroon benoemd.

Hoofdproblemen commissie Elzinga van het lokaal bestuur:

De positie van de politieke partijen in de lokale vertegenwoordigende democratie staat onder druk.
Er bestaat een bestuurlijk overwicht van college over raad.
De herkenbaarheid van het lokaal bestuur als forum voor politieke besluitvorming is gering.
De collegialiteit binnen het college staat onder druk.

De meest wezenlijke onderdelen van de dualisering zijn:

Wethouders zijn geen lid meer van de gemeenteraad.
De rollen van de gemeenteraad zijn formeel verhelderd en versterkt.
Elke gemeente is tegenwoordig verplicht een rekenkamer (functie) in te stellen.
Gemeenten hebben hun eigen raadsgriffier.

In de gemeentewet staat minimaal 1 en maximaal 9 wethouders.

Spelregels die ten grondslag lagen aan de vorming van de afspiegelingscolleges (wethouderszetels worden geheel conform de getalsmatige verhoudingen in de raad verdeeld): Depolitisering, zakelijkheid, geheimhouding en evenredigheid.

Eind ’60, begin ’70 door ontzuiling nam de populariteit van afspiegelingscolleges af. → Meerderheids- en programcolleges. Colleges moesten niet meer op grond van een rekenkundig criterium worden gevormd maar op grond van politieke overeenstemming.

Programcollege: Colleges waaraan aan programma ten grondslag ligt.

Meerderheidscollege: Een kleine meerderheid in de raad.

Tien regels voor collegevorming: (blz. 62)

Zoveel mogelijk wethoudersposten verwerven.
Niemand wil zich laten buitensluiten.
Iedereen vermijdt te grote risico’s.
Iedereen denkt aan de publieke opinie.
Niemand wil bijwagen worden.
Animositeit speelt een belangrijke factor.
Kwaliteit speelt en belangrijke rol.
Oefening baart kunst.
Pas het aantal wethoudersposten aan de machtsverhouding aan.
Retoriek speelt een grote rol.

Kenmerken van wethouders:

Nog niet één op de vijf wethouders is een vrouw.
Afkomstig uit de overheidssfeer of semioverheid.
Afkomstig uit bedrijfsleven, agrarische sector, zelfstandig beroep.
Hoog opgeleid.

De taken van het college:

Voorbereiden besluitvorming en uitvoeren genomen besluiten.
Taken in het kader van medebewind.
Taken opgekregen bij delegatie van de raad.
college wordt geacht collegiaal te besturen: het college is als geheel verantwoordelijk voor de besluiten die door het college worden genomen.

Wethouders worden zelfstandiger. Hoewel formeel het hele college verantwoordelijk is nemen wethouders steeds vaker zelf beslissingen. Het functioneren van wethouders in grote en kleine steden is erg verschillend. De bestuurscultuur bepaald het optreden van de wethouders. Invulling van wethouderspositie verschilt per persoon. Vijf ideaaltypische wethouders:

De politiek leider
De superambtenaar
De monist
De ambassadeur
De meelifter

Vijf factoren waar door het college meer ‘macht’ heeft dan de raad:

Het medebewind
Voorbereiding van het beleid
Uitvoering beleid
Ambtelijke ondersteuning
Kwaliteit (van vooral de raad)

De gemeenteraad heeft een achterstand op het college. Wil de gemeenteraad weer hoofd van de gemeente worden dan moet er worden geïnvesteerd in legitimiteit. 4 Factoren maken dat dit niet snel zal gebeuren:

Gemeente en sterk bestuurlijk profiel. Bestuur = college.
Nationalisering verzwakt de legitimiteit van de raad.
Maatschappelijke democratie (college) zet de representatieve democratie (raad) onder druk.
Verplaatsing van de politiek.

Hoofdstuk 4: De burgemeester

Veranderingen burgemeestersambt:

Invloed van de gemeenteraad sterk toegenomen.
Rekrutering van burgemeester verschoven.
Positie van de burgemeester is veranderd.
Ambt kwetsbaar geworden

Benoeming burgemeester: De raad stelt een openbare aanbeveling op van kandidaten. De Kroon beslist uiteindelijk wie er komt. Er wordt nauwelijks afgeweken van de aanbevelingen van de raad.

Er is sprake van een lokalisering en een tijdelijke democratisering van de aanstellingswijze van de burgemeester. Lokalisering en democratisering zijn in vele West-Europese landen veel steviger ontwikkeld dan in Nederland.

Argumenten tegen Kroonbenoeming:

Verouderd
Het zelfbeschikkingsrecht van het lokaal bestuur binnen de Nederlandse staat zou als geheel versterkt worden.
Zou passen bij het dualistische karakter van het lokale bestuur.
Gekozen burgemeester staat sterker ten opzichte van een versplinterde gemeenteraad.

Argumenten tegen directe verkiezingen:

Gekozen burgemeesters zouden politieker van karakter zijn dan benoemde.
Kiezen van een burgemeester zou niet werkelijk democratischer zijn als de politieke partijen in kleine kring zouden bepalen wie hun kandidaten zouden worden.
Vrees voor teruglopen van deskundigheid burgemeesterskorps.
Gekozen burgemeester kan leiden tot centralisatie van bevoegdheden.

Voorstanders benoeming: onafhankelijkheid tegenover lokale meerderheden.

Voorstanders gekozen burgemeester: zien burgemeester als politieke bestuurder.

Factoren die van invloed zijn op het functioneren van de burgemeester:

De eigen bevoegdheden.
Formele relaties in het bestuurlijke netwerk.
De rolopvatting van de burgemeester.
Persoonlijkheid.
Maatschappelijke eisen.

Voor WO II: burgemeesters van goede komaf. Ere ambt.

Jaren ’50: Ambtenaren worden burgemeester. Carrière ambt.

Na ’70: Lokale politici worden burgemeester. Carrière ambt (van klein naar grote gemeenten).

Gemeente kreeg een veel grotere grip op de benoeming van de burgemeester.
Landelijke politiek belangrijker dan het ambtelijk apparaat.
Invulling die aan het burgemeesterschap gegeven wordt.
Taakverzwaring en toenemende kwetsbaarheid.

Hoofdstuk 5: Lokale taken, historie en heden

Een derde van alle overheidsuitgaven lopen via de gemeente. Daarmee nemen ze een belangrijke plaats binnen de verzorgingsstaat in.

Lokaal bestuur vanaf de middeleeuwen door landsheren en burgemeesters. Tot tweede helft van de 19e eeuw bleef Nederland een nachtwakersstaat. Met de grondwet van 1848 en de gemeentewet van 1851 (Thorbecke) raakten gemeenten hun ondergeschiktheid aan het centrale gezag voor een belangrijk deel kwijt. Vanaf 1870 roep om meer overheidsbemoeienis door het ontbreken van sociaal aanvaardbare omstandigheden voor alle burgers. De zakelijke gemeenten kregen een politiek karakter door taken op sociaal en economisch terrein op zich te nemen. Dit onder leiding van Wibaut.

Subsidiariteitsbeginsel: Besluitvorming en uitvoering vinden zo veel mogelijk plaats op het laagst mogelijke bestuursniveau (lokaal bestuurlijk). Alleen wanneer het voor een effectieve oplossing nodig is, of om beleidslijnen vast te stellen, wordt het op centraal niveau georganiseerd.; Deze opvatting – dat het de taak van de gemeenten was om al die voorzieningen collectief tot stand te brengen, die doelmatiger op lokaal niveau konden worden verwezenlijkt, werd door Tak en Wibaut verdedigd.

https://nl.wikipedia.org/wiki/Floor_Wibaut

De politisering van het lokaal bestuur heeft te maken met twee factoren:

De gevolgen van de industriële revolutie.
Opkomst van tal van nieuwe politieke partijen.

Door centralisatie kreeg de overheid steeds meer te zeggen in de lokale gemeenten. Gemeentelijke taken werden niet alleen gecentraliseerd maar ook gefunctionaliseerd (overgeheveld naar functioneel bestuur).

Gemeentebesturen werden in medebewind geroepen. Veel van oudsher gemeentelijke taken keerden als medebewindstaken terug. De autonomie bleef op het gebied van cultuur, recreatie en sport.

Geschiedenis van het huidige lokaal bestuur in vier fasen:

Tot 1870. Nachtwakersstaat: handhaving van regels, orde en veiligheid.
1870-1930. Bloeiperiode van het lokaal bestuur. Verschuiving van administratief en politioneel naar sociaal en economisch.
1930-1980. Gemeentelijke taken overhevelen naar de overheid. Vervlechting rijksoverheid en lokale overheid.
Vanaf 1980. Decentralisatie. Nieuwe problemen omdat de nationale overheid terugtreedt.

De opkomst van politieke partijen zorgde ervoor dat gemeenten voortaan niet meer werden bestuurd door een elite van regenten, maar door politieke vertegenwoordigers.

https://nl.wikipedia.org/wiki/Gedecentraliseerde_eenheidsstaat

https://www.nederlandrechtsstaat.nl/module/nlrs/script/viewer.asp?soort=hoofdstuk&hoofdstuk=7

Autonomie: De vrijheid van gemeenten om hun eigen huishouding te regelen.

Medebewind: De uitvoering van rijksbeleid door gemeenten.

Het onderscheid mag niet lineair in gemeentelijke beleidsvrijheid worden vertaald, alsof autonomie ‘volledige beleidsvrijheid’ en medebewind ‘geen beleidsvrijheid’ zou impliceren.

Verordening: Een verordening is een overheidsbesluit van algemene strekking.

Typeren van medebewind in:

Politiek medebewind – lokale normstellingen.
Ambtelijk medebewind – recht doen aan doeleinden van de wet.
Mechanisch medebewind – nauwkeurig voorgeschreven hoe te handelen.

Drie dimensies van het gemeentelijk takenpakket:

Formele onderscheid tussen autonome taken en opgedragen (medebewind)taken.
Onderscheid tussen autonoom en medebewind niet zo scherp.
De materiële beleidsvrijheid bij bewindstaken voor gemeenten groter dan de beleidsvrijheid die de gemeentelijke autonomie biedt.

Zes typen gemeenten.

Gemeente als gemeenschap
Gemeente als publieke dienstverlener
Algemeen belang
Representatie van
Emanciperende gemeente (1920)
Verzorgingsgemeente (1960)

Begrippen

1848

Aanstellen van wethouders:

adviserende gebiedscommissies

afhankelijk van het Rijk

Afspiegelingscolleges

Afspiegelingsprincipe

Agglomeratiegemeenten

Algemene en specifieke verlichtingen

Algemene uitkering

Ambtelijke beleidsvrijheid

ambtelijk medebewind

Ambtenaren

Amsterdam

Amsterdamse radicalen

andere rollen

annexatie

apparaatskosten

argumenten voor centralisatie

argumenten voor decentralisatie

artikel 12

aspiratieniveaus

auteurs

autonomie

Links

https://www.wimderksen.com

https://www.harrieaardema.nl/Aardema%20e.a.%202010%20liber%20korsten.pdf