Maatschappijleer/Verzorgingsstaat/Samenvatting van Elementaire deeltjes 39: De Verzorgingsstaat

Grote vragen

In 1943 deed Winston Churchill tijdens een toespraak de volgende uitspraak op de Britse radio:

« U moet mij en mijn collega's rekenen tot warme voorstanders van verplichte algemene verzekeringen voor alle sociale klassen en voor alle doelen en dan wel van wieg tot graf. »

En in 1952 zei de sociaaldemocratische minister van Sociale Zaken (J. G. Suurhoff) tijdens het derde kabinet Drees in de Tweede Kamer het volgende:

« Sociale zekerheid van wieg tot graf, zoals dat wel heet, is geen leuze, welke men ondergetekende ooit zal horen aanheffen? »

De Britse aartsbisschop William Temple introduceerde de term ' welvaartsstaat'. Hij stelde de welvaartsstaat tegenover de machtsstaat: welfare tegenover warfare.

De bovengenoemde personen vertegenwoordigen de belangrijkste tradities waaruit de verzorgingsstaat is voortgekomen:

het conservatieve reformisme;
het sociaaldemocratische hervormingsstreven;
en het christelijke sociale denken.

Er zijn vele manieren om een verzorgingsstaat te omschrijven. Er moeten in elk geval sociale wetten zijn die een groot deel van de bevolking bescherming bieden tegen de grootste sociale risico's. Deze bestaan uit voorzieningen en diensten. Een staat die de sociale rechten van mensen garandeert, noemen we een verzorgingsstaat.

Waarom hebben we een verzorgingsstaat?

Hoe komt het dat alle hoogontwikkelde kapitalistische landen een verzorgingsstaat hebben? En hoe is deze in de loop van de tijd ontstaan? Hiervoor gaan we in op een stukje geschiedenis van deze landen.

Gestileerde geschiedenis

Een betaalde baan is voor de meeste mensen de belangrijkste bestaansbron. Er is sprake van een zekere uitruil tussen werkgevers en werknemers: de werkgever maakt gebruik van de arbeidskracht van de werknemer in ruil voor salaris. Dit is juridisch vastgelegd in een arbeidscontract.

In deze markteconomie is sprake van concurrentie. Bedrijven zijn continue op zoek naar kostenbesparing en als hierop geen controle is leidt dit tot maatschappelijke misstanden. De eerste sociale wetten in Nederland waren bijvoorbeeld gericht op het beperken van de kinderarbeid.

Werkloosheidsverzekeringen zijn (onder andere) bedoeld om de financiële gevolgen van baanverlies op te vangen.

Ook ouderdom, invaliditeit en ziekte kunnen oorzaken van armoede zijn. Pensioenen, arbeidsongeschiktheidsuitkeringen en ziektekosten- en zorgverkenringen zijn bedoeld om dit op te vangen.

Voor mensen met kinderen zijn er ouderschapsverlofregelingen en kinderbijslag om de grotere financiële lasten op te vangen. Hetzelfde principe geldt voor het onderwijs in Nederland: dit wordt collectief gefinancierd zodat de kosten hiervan voor iedereen draaglijk zijn.

De verzorgingsstaat is er in de eerste plaats om de risico's van de markteconomie af te dekken.

Daarnaast zijn er nog andere motieven belangrijk bij de totstandkoming van de verzorgingsstaat.

Sociale politiek werd gevoerd vanuit verschillende behoeften uit verschillende hoeken. Socialisten en sociaaldemocraten wilden de kapitalistische markteconomie aan banden leggen middels sociale wetgeving. Liberale, conservatieve en christelijke politici zagen het als een mogelijke vervanging voor liefdadigheid en ook rijke burgers zagen de voordelen in van een collectieve aanpak.

De geschiedenis van de verzorgingsstaat kent vier perspectieven:

Sociaaleconomische ontwikkeling en modernisering.
Politieke integratie en staatsvorming.
Maatschappelijke nood en sociale risico's.
Sociale strijd en herverdeling.

Sociaaleconomische ontwikkeling en modernisering

Armoede was voor de industriële revolutie al een groot probleem en de opvang van armen was vooral een zaak van de kerk.

In de 16e en 17e eeuw bestreed men de armoede vooral door hen (gesubsidieerd) aan het werk te zetten.

In Engeland kwam in 1834 een nieuwe armenwet die voorschreef dat armen alleen ondersteund werden als ze ervoor werkten in een 'werkhuis'.

De opkomst van het industriële kapitalisme en de vrije arbeidsmarkt veroorzaakten grote maatschappelijke problemen. Zo erg dat maatschappelijke samenhang en stabiliteit in gevaar was. De politiek moest ingrijpen.

Inmiddels leefden hele arbeidersgezinnen in ziekmakende omstandigheden.

Als er niet zou worden ingegrepen in de arbeidsmarkt, zouden arbeiders als 'dingen' beschouwd gaan worden. Karl Polanyi Beschreef in The Great Transformation dat als arbeidskracht zo beschouwd werd, dit zeer schadelijk was. Niet alleen voor de arbeiders, maar voor het hele bestel. Maatregelen tegen de onbeheerste arbeidsmarkt moesten worden genomen.

Ten gevolge van de sociaaleconomische ontwikkeling en modernisering moest de overheid ingrijpen: sociale politiek werd noodzakelijk.

Politieke integratie en staatsvorming

Otto von Bismarck and his dogs Tyras II und Rebecca; July 1891

Politiek ingrijpen in maatschappelijke veranderingen vereist:

begrip voor de bedreiging van ontwrichting;
bereidheid tot inzet van politieke macht;
een goed omlijnd idee van de doelstellingen.

Onder leiding van Otto von Bismarck werd in Duitsland in de jaren 80 van de negentiende een aantal sociale wetten ingevoerd. Hiermee wilde hij de steun van de arbeiders voor de staat winnen.

Behalve als een antwoord op de sociaal-economische problematiek kan de verzorgingsstaat ook als logische stap worden gezien in de democratisering van de moderne natiestaat en het bijeen houden hiervan.

In de twintigste eeuw werden mechanismen van maatschappelijke herverdeling verder uitgewerkt. Niet zonder strijd, maar ook tegenstanders van de sociale politiek zagen de voordelen die dit met zich mee bracht: een institutionalisering en stabilisering van de maatschappelijke machtsverhoudingen.

Maatschappelijke nood en sociale risico's

De verzorgingsstaat kan gezien worden als een verzameling instrumenten die maatschappelijke risico's afdekken en tegenspoed compenseren. De herverdeling die plaatsvindt is één van deze instrumenten: mensen verzekeren zich gezamenlijk tegen verlies van inkomen. Omdat het gezin of de markt niet in staat is om een dergelijke collectieve herverdeling voort te brengen, is het de staat geweest die deze verantwoordelijkheid op zich heeft genomen.

Omdat de markt geen publieke goederen en diensten kan produceren (free rider problem) en er onvoldoende informatie beschikbaar is om marktfalen te uit te sluiten, wordt de betaling van deze goederen en diensten collectief afgedwongen via verplichte belastingen.

Verplichte verzekeringen zijn er in feite om dezelfde reden: de markt voor verzekeringen faalt. Het probleem van negatieve risico selectie wordt opgelost wanneer de staat de verzekering collectief inricht. Daarnaast blijven de premies op die manier betaalbaar. Hiermee blijft echter nog wel het morele risico bestaan.

De totstandkoming van sociale voorzieningen is altijd het resultaat van politieke strijd geweest over:

de inrichting van de voorzieningen;
de mate van herverdeling;
het type herverdeling;
wie er zeggenschap krijgt over de uitvoering.

Sociale strijd en herverdeling

De geschiedenis van de verzorgingsstaat wordt beheerst door politieke strijd, coalitievorming en compromissen. Daardoor zijn er ook heel verschillende verzorgingsstaten ontstaan.

De verzorgingsstaat bestaat niet

Verschillende typen verzorgingsstaten

De Deense socioloog Gøsta Esping-Andersen onderscheidt meerdere typen verzorgingsstaten.

liberaal
conservatief
sociaal democratisch

In liberale verzorgingsstaten is een groot vertrouwen in de werking van de vrije markt. Het aannemen en ontslaan van werknemers is relatief gemakkelijk en er zijn strenge eisen om voor een uitkering andere voorzieningen in aanmerking te komen. Daardoor zijn de publieke uitgaven en belastingen laag.

Het Verenigd Koninkrijk, Ierland, de Verenigde Staten en Australië.

Conservatieve verzorgingsstaten bieden sociale bescherming aan het gezin. Vakbonden en werkgeversorganisaties spelen een belangrijke rol waardoor de werknemer meer beschermd wordt dat in het liberale systeem. Zowel werknemers als werkgevers dragen premies af voor werkloosheidsuitkeringen, ziekengeld en pensioenen. Dit betekent wel dat de sociale uitgaven en de belastingen hoog zijn.

Oostenrijk, België, Duitsland, Frankrijk, Zwitserland, Luxemburg, Spanje, Portugal, Griekenland, Italië en Nederland.

Tot het sociaaldemocratische type rekenen we de Noord-Europese landen. In deze landen zijn de uitkeringen voor iedereen. De inkomens zijn vergeleken met de andere typen verzorgingsstaten gelijker en er wordt meer in de toekomst geïnvesteerd van de burgers. Door dit alles zijn de sociale uitgaven en belastingen hier het hoogste. Daarnaast zijn de werknemers- en werkgevers in deze landen het beste georganiseerd.

Denemarken, Finland, Noorwegen en Zweden.

Vanaf het ontstaan hebben sociale voorzieningen en de invulling daarvan zich steeds aangepast aan veranderende omstandigheden. De eerder genoemde indeling heeft echter stand gehouden. De meeste landen besteden nu tussen de 20 en 25% van het BBP aan sociale uitgaven.

Waarom zijn er verschillende typen verzorgingsstaten?

In de landen waar de middenklasse geen onderdeel was van de politieke coalitie die te maken had met de op- en uitbouw van de verzorgingsstaat ontstond een liberale verzorgingsstaat. In landen waar de arbeidersklasse en middenklasse nauw samenwerkten, ontstond een sociaal democratisch model. En een conservatieve verzorgingsstaat ontstond in landen waar de verzorgingsstaat met steun van de christendemocraten werd opgebouwd.

Hoe komt het dat de middenklasse in een aantal gevallen op meewerkte aan de op- en uitbouw van de verzorgingsstaat en in andere gevallen niet of conditioneel? Dit heeft te maken met het type partijsysteem.

In een tweepartijenstelsel:

is een duidelijke scheiding tussen arbeid en kapitaal in de politiek;
vreest de middenklasse voor linkse politiek ten gunste van de arbeidersklasse;
zijn de belastingen laag voor midden- en hogere klassen bij een rechtse regering.

In een meerpartijenstelsel:

zijn meerdere scheidslijnen in de politiek;
linkse partijen uit de arbeiders- en middenklasse delen dezelfde belangen;
speel de mate waarin religie gepolitiseerd wordt een belangrijke rol;
zijn er meerdere typen coalities mogelijk.

Politieke geschiedenis van de Nederlandse verzorgingsstaat

Nederland wordt meestal tot de conservatieve verzorgingsstaten gerekend, hoewel het eigenlijk een hybride verzorgingsstaat is.

De periode van opbouw (1945-1963)

Vlak na de Tweede Wereldoorlog ontstonden de plannen voor de opbouw van de verzorgingsstaat. Er werd lang en breed gesproken over de uitvoering van de plannen waarbij de verschillende partijen het niet gemakkelijk eens werden. Maar aan deze politieke strijd kwam een eind in 1952, toen de Organisatie wet Sociale Verzekering werd aangenomen.

De Algemene Ouderdomswet (AOW) die in 1957 werd ingevoerd, was de eerste volksverzekering. Deze moest de koopkracht op peil houden volgens keynesiaans model. In de jaren vijftig nam de kritiek vanuit liberale en confessionele hoek toe. Alleen katholieken en sociaaldemocraten wilden het stelsel verder uitbreiden.

De tijd van de uitbouw (1964-1975)

In deze periode een aantal nieuwe wetten en regelingen doorgevoerd:

Wet op de Arbeidsongeschiktheidsverzekering (WAO,1966)
Algemene Bijstandswet (ABW, 1963)
verplicht minimumloon (1968)
koppeling van de laagste uitkeringen aan het netto minimumloon

De linkse tijdgeest en de ongekende ongekende groei en toenemende welvaart, leidde tot het meest linkse kabinet in de Nederlandse geschiedenis, het kabinet-Den Uyl (1973-1977).

De fase van consolidatie en correctie (1976-1987)

Na de oliecrisis in 1973 moest er bezuinigd worden. Er werd in de politiek gesproken over hervormingen van de verzorgingsstaat en over de beperkingen van de keynesiaanse aanpak van de economie.

Omdat de hoge werkloosheid aanhield, werd er vanaf 1987 bezuinigd op uitkeringen. Ook werden de toelatingscriteria gewijzigd.

Kenmerkend voor deze fase is dat een aantal problemen werden weggedefinieerd.

Wat doen verzorgingsstaten eigenlijk?

Hoeveel mensen in een land zijn eigenlijk beschermd tegen sociale risico's? Hoe goed worden deze mensen beschermd? En hoe vindt herverdeling precies plaats?

Sociale risico's

Verzorgingsstaten bieden elk op hun eigen manier bescherming tegen sociale risico's en er is een beduidende variatie in de mate waarin dit gebeurt. Hoe genereus deze sociale regelingen zijn hangt af van:

dekkingsgraad;
de duur van een uitkering;
lengte van de contributieperiode;
het deel van het loon/salaris wat de uitkering vervangt.

Tussen 1980 en 2010 is de generositeit van Belgie, Nederland en Frankrijk toegenomen. Net als die van Ierland. Noorwegen is stabiel aan de top gebleven. Het VK behoort in 2010 tot de minst gulle groep en Zweden is op dat moment van de eerste plaats in 1980 naar de vijfde plaats in de ranglijst gedaald. Tussen 1975 en 2009 is in de liberale en sociaaldemocratische landen het uitkeringspercentage (van het laatst verdiende loon) gedaald. De meeste bescherming genieten mensen die een vaste (voltijds) baan hebben waarbij sprake is van weinig ziekteverzuim en baanwisselingen.

Armoede en ongelijkheid

Herverdeling vindt plaats van goede naar slechte sociale risico's. Daarmee wordt veel ongelijkheid en armoede voorkomen. Ook zijn er tegenwoordig veel sociaal-politieke instrumenten die armoede en ongelijkheid direct aanpakken. Er wordt gesproken van absolute armoede absolute armoede wanneer iemand onder het bestaansminimum leeft en onvoldoende geld heeft voor:

voedsel
drinkwater
sanitair
basisgezondheidszorg
onderwijs
onderdak
enz.

Mensen zijn relatief arm wanneer ze niet volwaardig kunnen deelnemen aan het normale sociale leven in een land; er kan niet volgens de gangbare levensstandaard geleefd worden. In Nederland ligt die grens bij zo'n 30 Euro per dag.

Armoede

Armoede en uitsluiting zijn in alle landen van de EU nog steeds grote problemen. Bijna een kwart van de mensen loopt het risico om in armoede te vervallen of sociaal te worden uitgesloten. Het verschil tussen landen is wel groot. In Nederland is dit ongeveer 16%.

Een probleem waar verzorgingsstaten mee te maken hebben, is dat veel geld voor sociale doeleinden bij rijkere burgers terecht komt. Rijkeren profiteren bijvoorbeeld meer van het onderwijssysteem (Mattheus-effect).

En veel hangt af van hoe een verzorgingsstaat is ingericht. Investeren in sociale gelijkheid hoeft niet ten koste te gaan van economische groei. Investeringen in scholing en training van mensen bijvoorbeeld betaalt zichzelf vaak op andere manieren weer terug.

In geen enkel land wordt armoede volledig opgelost. Maar hoe uitgebreider de sociale voorzieningen zijn, hoe beter armoede wordt bestreden. Met name regelingen die de kans op de arbeidsmarkt vergroten, (zoals bijvoorbeeld goede kinderopvang) hebben veel effect.

Ten slotte heb je ook altijd te maken met verschillen tussen diverse groepen binnen een land.

Ongelijkheid

Hoge sociale uitgaven leiden niet per se tot een lagere inkomensongelijkheid. Sowieso is het lastig om verschillende landen met elkaar te vergelijken omdat wat een publieke sociale uitgave is en welke beleidsmiddelen worden ingezet, per land verschilt. Niet alles valt in statistieken te vatten.

In landen waar het belastingsysteem wordt gebruikt bij de herverdeling van middelen, profiteren vooral de rijken. Daarnaast betalen mensen die het minst verdienen in deze landen naar verhouding meer belasting. Maar dit geldt ook voor bijvoorbeeld de hypotheekrenteaftrek: alleen mensen die een huis kunnen kopen, maken gebruik van dit voordeel.

Het herverdelingseffect van een verzorgingsstaat hangt af van de inrichting van het belasting- en uitkeringsstelsel.

In veel landen zijn uitkeringen ook niet bedoeld om armen te ondersteunen maar om sociale risico's zoveel mogelijk af te dekken. En deze uitkeringen zijn vaak afhankelijk van het laatst verdiende inkomen. Hetzelfde geldt voor de pensioenen waardoor ongelijkheid blijft bestaan.

In landen waar de herverdeling sterk plaats vindt, zien we ook een relatief lage inkomensongelijkheid. Maar ook de markt zelf kan matigend werken op inkomensverschillen.

Waarom moeten verzorgingsstaten hervormd worden?

Over hervormingen van de verzorgingsstaat is doorlopend discussie in de politiek. Dit heeft te maken met de economische effecten die het kan hebben en het feit dat de samenleving snel verandert. Hervormingen kunnen bestaan uit:

hervormingen die de bestaande sociale bescherming behouden of verbeteren;
hervormingen die de bestaande sociale bescherming versoberen;
hervormingen die ingaan op nieuwe sociale risico's.

Globalisering en economische integratie

Bij globalisering hebben we het over de toenemende onderlingen verbondenheid en afhankelijkheid van nationale economieën. Wat is het effect van globalisering op de ontwikkeling (economisch, sociaal en politiek) van verzorgingsstaten?

Als je de internationale investeerders centraal stelt, is een land aantrekkelijk wanneer de belastingen laag zijn en de verzorgingsstaat wordt afgebouwd. Efficientie staat in dit model voorop. Anderen stellen juist dat internationale economische samenwerking kansen biedt om problemen middels sociaal beleid te aan te pakken. Hierbij gaat het om compensatie: deze investeringen verdien zich op andere manieren weer terug.

Een stevige positie op de wereldmarkt en een uitgebreide verzorgingsstaat blijken prima samen te kunnen gaan. Landen met een omvangrijke verzorgingsstaat blijken het minstens zo goed te doen als landen met liberale verzorgingsstaten.

Maatschappelijke veranderingen

Door technologische vooruitgang is er tegenwoordig minder werk in de landbouw en industrie. Maar het wassen van een patient gaat niet sneller door technologische vooruitgang: veel banen in de dienstensector kosten nu eenmaal een bepaalde tijd. Dat maakt de dienstensector relatief duur.

De hoge kosten in de dienstensector zorgen ervoor dat diensten komen te vervallen, de kwaliteit daalt en de lonen laag komen te liggen. Laaggeschoolden zijn al snel aangewezen op laagbetaalde banen.

Een maatschappelijke ontwikkeling die een belangrijke rol speelt bij de hervorming van de verzorgingsstaat is de verouderende bevolking. Hierbij gaat het om de afname van het geboortecijfer en de toename van het aantal 65-plussers.

Een andere belangrijke maatschappelijke ontwikkeling is die van de rolverdeling tussen man en vrouw. Het kostwinnersmodel waarbij de man voor het inkomen zorgt, is uit de tijd. Meer vrouwen begeven zich op de arbeidsmarkt en tegenwoordig wordt er gesproken van een anderhalf-verdienersmodel.

Dit brengt allerlei sociale risico's met zich mee. De gezinsvorm verandert. Kinderen worden vaker buiten het huwelijk geboren maar ook zijn er meer eenoudergezinnen. Kinderen uit eenoudergezinnen lopen een hoger risico op armoede en verlaten het onderwijs vaker zonder startkwalificatie. Daarnaast is er inmiddels sprake van homogamie (partners met een zelfde sociale status) waardoor er een polarisering ontstaat tussen hoger en lager opgeleiden.

Ook de toename van deeltijdbanen, tijdelijke- en flexibele contracten en de stijging van het aantal zelfstandigen, brengen allerlei sociale risico's met zich mee.

Nieuwe sociale risico's en de politiek

Vrouwen maar ook jongeren zijn een kwetsbare groep en verdienen meer aandacht in de politiek. Daarnaast werken sociale verzekeringen niet goed voor zelfstandigen en mensen met afwijkende arbeidscontracten maar ook voor ouderen en werklozen. Voor politieke partijen is het lastig om alle belangen goed te vertegenwoordigen en om te zetten in beleid.

De verzorgingsstaat staat onder druk. Door globalisering, ingrijpende maatschappelijke veranderingen en de opkomst van de postindustriële samenleving. Onder andere de toenemende veroudering, jeugdwerkloosheid, de combinatie van werk en een gezin, hogere opleidingseisen maken dat de traditionele verzorgingsstaat onhoudbaar lijkt.

Hervormingen in de Nederlandse verzorgingsstaat sinds 1987: versobering en activering

Versobering en activering

De WAO-crisis

Paarse paradigmawisseling

Andere kabinetten, dezelfde politiek

De participatiesamenleving

Electorale hordes en her vermijden van blaam; ofwel, hoe politici de verzorgingsstaat hervormen

Waarom is hervormen zo moeilijk

Wanneer hervormen politici?

Hoe hervormen politici?

Zijn alle politieke partijen en programma's van de verzorgingsstaat gelijk?

Heeft de verzorgingsstaat de crisis overleefd, en zo ja, hoe?